Veronika Honkasalo

Vähemmistövaltuutettu pitää soteviraston oleskelulupaohjeistusta ongelmallisena

Jätin elokuussa 2013 valtuustoaloitteeen, jossa pyysin sotevirastoa perumaan ohjeistuksen, jonka mukaan ulkomaalaisilta asiakkailta pyydetään tarvittaessa oleskelulupaa nähtäväksi. Vähemmistövaltuutettu toteaa joulukuun lopussa antamassaan lausunnossaan, että ohjeistus on monella tapaa ongelmallinen ja virastoa suositellaan uudistamaan ohjeistus. Vähemmistövaltuutettu pyytää Helsingin kaupunkia ilmoittamaan tämän lausunnon johdosta tehtävistä toimenpiteistä 31.3.2014 mennessä.

Vähemmistövaltuutetun lausunto on merkittävä. Tämän jälkeen sosiaali- ja terveysvirasto ei enää voi väistää vastuutaan siitä, että kaikkia asiakkaita kohdellaan Helsingissä yhdenvertaisesti.

Lausunto id0683734 1 (5)

VVTDno/2013/287
20.12.2013

Helsingin kaupungin tiedote 13.6.2013
Ulkomaalaisten oleskeluluvan tai muu laillisen oleskelun edellytyksen nähtäväksi pyytäminen (HEL 2013-008538 T 00 01 00)

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto antoi 13.6.2013 tiedotteen,jonka mukaan viraston henkilökunnan tulee pyytää nähtäväksi ulkomaalaisella asiakkaalla oleva oleskelulupa, oleskelukortti tai muu Suomessa oleskelun salliva rekisteröinti. Tiedote herätti keskustelua mediassa ja muun muassa eri kansalaisjärjestöt pitivät ohjeistusta kyseenalaisena etenkin haavoittuvien ryhmien kuten ns. paperittomien ja ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutumisen kannalta. Lisäksi 34 kaupunginvaltuutettua teki valtuustoaloitteen ohjeistuksen peruuttamiseksi.

Vähemmistövaltuutetun tehtävät

Vähemmistövaltuutetun toimialana on etnisen syrjinnän ehkäisy, hyvien etnisten suhteiden edistäminen, etnisten vähemmistöjen sekä ulkomaalaisten aseman ja oikeuksien turvaaminen samoin kuin etnisen syrjimättömyyden periaatteen valvonta. Valtuutettu toimii myös kansallisena ihmiskaupparaportoijana. (Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta 1 §, 1109/2008).

Asian käsittelyn vaiheet

Vähemmistövaltuutetulle tulleiden yhteydenottojen johdosta vähemmistövaltuutettu pyysi 20.8.2013 Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirastoa toimittamaan ulkomaalaisten oleskeluoikeuden tarkistamista koskevan tiedotteen. Tiedotteeseen tutustuttuaan vähemmistövaltuutettu pyysi 10.9.2013 Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirastolta selvitystä muun muassa siitä, miksi yleinen käytäntö KELA-kortin tai henkilökortin esittämisestä ei ole ulkomaalaisten kohdalla riittävää, mitä tiedotteessa mainituilla korvauksilla tarkoitetaan ja saako ulkomaalainen asiakas apua tai palveluja, jos hän ei esitä oleskeluoikeuttaan koskevia asiakirjoja.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto totesi 4.10.2013 antamassaan selvityksessä, että oleskeluoikeuden todentavien asiakirjojen pyytämisessä on kysymys EU/ETA-lainsäädäntöön, kansainvälisiin sopimuksiin ja vakuutusyhtiöiden antamiin vakuutuksiin liittyvistä korvauksista sekä paluumuuttajien, turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten vastaanottoon liittyvien kunnalle tulevien lakisääteisten korvausten saamisesta valtiolta.

Vähemmistövaltuutetun tietojen mukaan tavanomainen käytäntö on, että asiakkaan henkilöllisyys tarkistetaan sosiaali- ja terveyspalveluissa esimerkiksi KELA-kortin avulla. Sosiaali- ja terveysviraston selvityksen mukaan ulkomaalaisen esittämä KELA-kortti ei ole kuitenkaan riittävä, sillä “henkilöllä voi olla KELA-kortti, mutta ei voimassa olevaa oleskelulupaa”.

Toisaalta sosiaali- ja terveysvirasto toteaa, että “oikeutta hoitoon ja maksuja määriteltäessä ratkaisevaa on kotikuntalain mukainen pysyvä kotipaikka (kotikunta)”. Avun saaminen ei kaupungin vastauksen mukaan liity oleskeluluvan esittämiseen, vaan välitön hoito (kiireellinen hoito) annetaan kaikille sitä tarvitseville.

Vähemmistövaltuutetulla on ollut tätä kannanottoa laatiessaan käytössä myös Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan pöytäkirjat 12.11.2013 ja 26.11.2013, joissa käsitellään kaupunginvaltuutettujen tekemää valtuustoaloitetta ohjeistuksen peruuttamiseksi. Lautakunnan pöytäkirjaan 26.11.2013 kirjatussa päätöksessä (§ 411) käsitellään korvausten saamisen edellytyksiä ja tuodaan lisäksi esille se, että jos henkilöllä ei ole kotikuntaa Suomessa, niin tietyissä tilanteissa peritään palvelun tuottamisesta aiheutuneet todelliset kustannukset palvelunsaajalta itseltään. Maassaolon edellytyksiä todentavien asiakirjojen pyytämistä perustellaan pakolaisten kotouttamisesta annetun lain mukaisten ja turvapaikan hakijoista annetun lain mukaisten valtiolta perittävien ja kunnalle kuuluvien korvausten saamisella.

Pohdinta

On selvää, että Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston tulee saada korvaukset, jotka se lain mukaan tai erilaisten sopimusten perusteella on oikeutettu saamaan. Korvausten saamisessa on kuitenkin meneteltävä niin, että asiakkaiden syrjimättömyys ja yhdenvertaisuus turvataan.

Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) kieltää syrjinnän etnisen taustan perusteella, kun kysymys on sosiaalipalveluista ja sosiaaliturvaetuuksista tai muista sosiaalisin perustein myönnettävistä tuista, alennuksista tai etuuksista. Myös laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000) kieltää syrjinnän. Edelleen yhdenvertaisuuslaki kieltää etnisen syrjinnän terveyspalveluissa ja terveydenhuollon palveluja erityisesti ohjaavana syrjintäkielto on kirjattu lakiin potilaan asemasta ja oikeuksista (785/1992).

Vähemmistövaltuutetun näkemyksen mukaan Helsingin kaupungin tiedote 13.6.2013 Ulkomaalaisten oleskeluluvan nähtäväksi pyytämisestä on ongelmallinen seuraavista syistä.

1. Tiedote on ohjeistuksessaan hyvin niukka eikä siinä kerrota selkeästi sosiaali- ja terveysviraston henkilökunnalle miksi heidän tulee pyytää ohjeistuksessa mainittuja asiakirjoja.

Tiedotteessa esitellään ulkomaalaislakiin viitaten oleskelulupavaatimuksia ja ohjeistetaan sosiaali- ja terveysviraston henkilökunta pyytämään ulkomaalaisen asiakkaan lupa-asiakirjat nähtäväksi. Lisäksi todetaan, että jos asiakirjoja ei ole tai ne eivät ole voimassa, henkilökunnan tulee kehottaa asiakasta hoitamaan asia välittömästi ulkomaalaislain edellyttämällä tavalla. Tämä voi vähemmistövaltuutetun näkemyksen mukaan johtaa väärinkäsityksiin siitä, että sosiaali- ja terveysviraston henkilökunnan tehtävänä olisi jollakin tapaa valvoa lupien voimassaoloa. Tiedotteen viittaus maasta karkottamiseen on tässä yhteydessä tarpeeton ja jopa harhaanjohtava. Sosiaali- ja terveysvirasto on vähemmistövaltuutetulle antamassaan selvityksessä kertonut tiedotteen liittyvän tiettyjä maahanmuuttajaryhmiä koskevien valtiolta perittävien ja kunnalle kuuluvien korvausten saamiseen. Ulkomaalaisvalvonta on sen sijaan poliisin tehtävä, joten maininta karkottamisesta on tässä yhteydessä asiaan kuulumaton ja asiakkaan näkökulmasta jopa uhkaava.

Tiedotteen sivulla 2 oleva lyhyt viittaus kunnan oikeudesta korvausten perimiseen valtiolta jää irralliseksi. Se ei riitä avaamaan tiedotteen tarkoittamaa asiakokonaisuutta eikä tee ymmärrettäväksi sitä, miksi työntekijän tulisi vaatia asiakkaan lupa-asiakirjat nähtäväkseen. Tiedotteesta jää puuttumaan myös se, että sosiaali- ja terveysvirastolla on mahdollisuus hyödyntää väestötietojärjestelmästä saatavia tietoja asiakkaan taustatietojen selvittämiseksi. Lisäksi esimerkiksi kotoutumisen edistämisestä annetun lain 87 §:ssä säädetään, että muun muassa kunnan viranomaisella on oikeus saada tietoja maahanmuuttovirastolta ko. lain mukaisten tehtävien suorittamiseksi. Tiedotteen tulisi ohjata työntekijöitä käyttämään näitä tiedonsaantimahdollisuuksia, sillä valtion maksamien korvausten saaminen ei ole lähtökohtaisesti kunnan ja asiakkaan välinen asia, vaan kunnan ja valtion välinen järjestely.

2. Tiedotteessa ei kerrota henkilökunnalle mihin säädökseen ohje asiakirjojen nähtäväksi pyytämisestä perustuu. Näin ollen sosiaali- ja terveysviraston työntekijät eivät pysty perustelemaan asiakkailleen, mikä oikeuttaa heidät vaatimaan lupa-asiakirjoja nähtäväksi.

Vähemmistövaltuutettu kysyi selvityspyynnössään 10.9.2013 mihin Helsingin kaupunki perustaa ottamansa oikeuden tarkastaa ulkomaalaisten asiakkaiden oleskeluluvat. Vastauksessaan kaupunki toteaa, että sillä tulee olla oikeus periä sille laillisesti kuuluvat korvaukset.

Sosiaali- ja terveysviraston tiedotteen alussa viitataan yleisluonteisesti ulkomaalaislakiin (301/2004). Lain 13 § velvoittaa ulkomaalaisen esittämään passinsa pyydettäessä, mutta oikeus tarkastaa passi on tässä yhteydessä rajattu koskemaan ainoastaan poliisia ja rajatarkastusviranomaisia.

Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysviraston tulee selvittää, mihin se tosiasiallisesti perustaa tiedotteessa esitetyn toimintaohjeen, jonka mukaan henkilökunnan tulisi pyytää ulkomaalaisen asiakkaan oleskeluasiakirjat nähtäväksi. Kysymyksellä on merkitystä paitsi henkilökunnan toimivaltuuksien, myös asiakkaan aseman ja oikeuksien näkökulmasta.

3. Tiedote velvoittaa sosiaali- ja terveysviraston henkilökunnan käytännössä erottelemaan ulkomaalaiset ja suomalaiset asiakkaat toisistaan. Tämä saattaa johtaa etniseen profilointiin.

Tiedotteessa todetaan, että sosiaali- ja terveysviraston henkilökunnan tulee pyytää nähtäväksi ulkomaalaisella asiakkaalla oleva oleskelulupa tai muu oleskeluoikeuden todentava asiakirja. Menettely kohdistuu näin ollen jokaiseen ulkomaalaiseen, vaikka korvausten saaminen koskee vain osaa ulkomaalaisia asiakkaita.

Tiedotteen ongelmana on, että siinä ei määritellä mitä ulkomaalaisella tarkoitetaan. Tiedote ei anna ohjeistusta myöskään siitä, miten menetellään esimerkiksi ulkosuomalaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ole kotikuntaa Suomessa. Onko heidät katsottava ulkomaalaisiksi vai suomalaisiksi?

Käytännössä tiedotteen ohjeistus merkitsee sitä, että sosiaali- ja terveysviraston henkilökunnan tulkinnan varaan jää se, ketkä asiakkaista katsotaan ulkomaalaisiksi. Tämä saattaa johtaa siihen, että henkilökunta vaatii oleskeluoikeutta todentavia asiakirjoja etnistä profilointia tehden esimerkiksi asiakkaan ulkonäön perusteella. Vähemmistövaltuutettu huomauttaa, että syrjintälautakunta on päätöksessään 17.12.2012 todennut, että etninen profilointi on yksi syrjinnän muoto ja kieltänyt sen. Suomessa on yhä enemmän ihmisiä, jotka ovat syntyperäisiä Suomen kansalaisia, vaikka he saattavat näyttää toisenlaisilta kuin ns. keskivertosuomalaiset.

Myös monet ulkomailta muuttavat saavat tietyn ajan Suomessa asuttuaan kansalaisuuden tai ovat asuneet Suomessa niin pitkään, ettei kotoutumisen edistämisestä annettu laki (1386/2010) ja sen mukaisten valtion kunnalle maksamien korvausten saaminen koske heitä. Yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden näkökulmasta on kestämätöntä, että nämä henkilöt joutuisivat ulkonäkönsä vuoksi todistamaan suomalaisuuttaan sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluissa.

4. Suppea tiedote hämärtää laajan ja monimutkaisen asiakokonaisuuden, johon osaltaan liittyy valtion kunnalle maksamien korvausten saaminen.

Tiedotteen perusteella on vaarana, että sosiaali- ja terveysviraston henkilökunta kiinnittää tarpeetonta huomiota asiakkaan oletettuun ulkomaalaisuuteen, vaikka asiakokonaisuudessa on kyse asiakkaan vastaanotolle ilmoittautumisesta, hoidon tarpeen arvioinnista, hoito-oikeuden toteamisesta, asiakkaalle itselleen maksettavaksi jäävien maksujen määräytymisestä ja valtion kunnalle maksamien korvausten saamisesta. Henkilökunnan huomion keskittäminen tiedotteella vain asiakkaan ulkomaalaisuuteen ja lupa-asiakirjojen esittämiseen on omiaan luomaan tilanteita, joissa asiakkaiden yhdenvertainen kohtelu vaarantuu. Pahimmillaan asiakas voi pelästyä lupavaatimuksia jopa niin, että jättää vastaanottamatta tarvitsemansa välttämättömän ja kiireellisenkin hoidon.

Vähemmistövaltuutetun suositukset ja pyyntö ilmoittaa toimenpiteistä

Edellä esitetyn perusteella vähemmistövaltuutettu suosittelee, että Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston 13.6.2013 antama tiedote uudistetaan niin, että siinä annettava ohjeistus rakentuu yhdenvertaisen kohtelun periaatteille. Henkilökunnalle tulee tarjota riittävä tietopohja toiminnan tueksi ja varmistaa, etteivät työntekijöiden menettelytavat perustu tulkinnanvaraisuuteen eikä oheistuksen noudattaminen johda syrjiviin käytäntöihin kuten etniseen profilointiin.

Jos KELA-kortin esittäminen on tavanomainen menettely asiakkaan ilmoittautuessa vastaanotolle ja hänen henkilöllisyytensä tarkistamisessa, tulee sen olla ensisijainen menettely myös ulkomaalaiselta vaikuttavan asiakkaan kohdalla. Ulkomaalaisuuteen keskittymisen sijaan työntekijöitä voisi ohjata kiinnittämään huomiota asiakas- tai potilastietojärjestelmään merkittyyn asiakkaan kotikuntaan ja ohjeistaa toimintaa niissä tilanteissa, kun kotikuntaa ei ole tai asiakasta ei löydy potilastietojärjestelmästä. Huomioitavaa on, että sosiaali- ja terveysvirasto voi tarvittaessa selvittää asiakkaan tietoja väestötietojärjestelmästä ja maahanmuuttoviraston UMA-rekisteristä.

Vähemmistövaltuutettu painottaa, että on tärkeää, että tiedotteessa muistutetaan myös haavoittuvien ryhmien, kuten ns. paperittomien perusoikeuksien toteutumisesta. Tämän lisäksi tiedotetta laadittaessa on syytä ottaa huomioon EU:n potilasdirektiivin kansallisesta toimeenpanosta johtuvat muutokset. Yksittäisen tiedotteen lisäksi palvelujärjestelmää kokonaisuudessaan tulisi kehittää niin, että valtion kunnalle maksamien korvausten periminen ei muodosta esteitä tai viivytyksiä asiakkaiden palvelunsaannille. Tässä yhteydessä keskeistä on, että korvausten saaminen valtiolta ei ole lähtökohtaisesti kunnan ja asiakkaan välinen asia. Kyse on kunnan ja valtion välisestä järjestelystä, jota ei tule toteuttaa asiakkaita eriarvoistaen.

Vähemmistövaltuutettu pyytää Helsingin kaupunkia ilmoittamaan tämän lausunnon johdosta tehtävistä toimenpiteistä 31.3.2014 mennessä.

Vähemmistövaltuutettu Eva Biaudet
Ylitarkastaja Pirjo Kruskopf

Asiakirja on sähköisesti allekirjoitettu asiankäsittelyjärjestelmässä.
Sisäasiainministeriö SM 20.12.2013 klo 12.31. Allekirjoituksen oikeellisuuden voi todentaa kirjaamosta.